840平方公里海域的海水由一類水質(zhì)變成了劣四類，這樣嚴(yán)重的海洋污染事故，為何相關(guān)企業(yè)僅會受到上限不超過20萬元的行政處罰？誰應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起賠償?shù)呢?zé)任？
《人民日報》記者就渤海灣蓬萊19—3油田溢油事故的相關(guān)問題，采訪了有關(guān)專家。
？20萬元的罰款上限從何而來
7月5日，中國海監(jiān)的有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，針對此次溢油事故，對康菲公司的行政處罰不會超過20萬元。
北京大學(xué)法學(xué)院教授、中華全國律協(xié)環(huán)境資源能源委員會主任汪勁告訴記者，實(shí)際上，對于此次鉆井平臺溢油事故，我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》有兩條處罰規(guī)定可以適用：
首先，該法第八十五條規(guī)定，“違反本法規(guī)定進(jìn)行海洋石油勘探開發(fā)活動，造成海洋環(huán)境污染的，由國家海洋行政主管部門予以警告，并處二萬元以上二十萬元以下的罰款”。
其次，該法第九十一條還規(guī)定，“對違反本法規(guī)定，造成海洋環(huán)境污染事故的單位，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門根據(jù)所造成的危害和損失處以罰款……”“前款規(guī)定的罰款數(shù)額按照直接損失的百分之三十計算，但最高不得超過三十萬元”。
也就是說，即使按照《海洋環(huán)境保護(hù)法》第九十一條的規(guī)定實(shí)施最高處罰結(jié)果，也只能是30萬元。
？行政處罰是否過輕
專家介紹說，在1999年修訂《海洋環(huán)境保護(hù)法》時，考慮到了對法定行政處罰最高數(shù)額的限制。這是因?yàn)?，行政處罰并不是環(huán)境立法的最終目的。行政處罰只針對違法行為，在性質(zhì)上，行政處罰不應(yīng)也不能替代民事上的填補(bǔ)損失的作用。
正是考慮到這一點(diǎn)，我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》一方面規(guī)定海洋行政主管部門有權(quán)根據(jù)海洋環(huán)境污染的危害和損失后果按一定比例有限地加重處罰；另一方面又專門規(guī)定了海洋生態(tài)破壞致國家重大損失的民事賠償責(zé)任。因此，不能簡單地認(rèn)為國家海洋局做出的行政處罰過輕。
專家指出，根據(jù)危害和損失后果決定是否按照直接損失的30%計算處罰數(shù)額，需要等待鉆井平臺溢油造成海洋環(huán)境污染損害的最終結(jié)果計算出來之后才能確定。
“當(dāng)然，相對于2008年修訂的《水污染防治法》有關(guān)按比例處罰上不封頂?shù)囊?guī)定而言，《海洋環(huán)境保護(hù)法》第九十一條有關(guān)按比例處罰的規(guī)定確實(shí)限額過低。國家應(yīng)當(dāng)盡快對該法進(jìn)行修訂。”汪勁說。
？誰可以提出索賠
國家海洋局有關(guān)負(fù)責(zé)人5日表示，正在組織此次溢油對海洋生態(tài)損害的監(jiān)測評估工作，為將來的生態(tài)索賠提供依據(jù)。而且，生態(tài)索賠的數(shù)額將大大高于20萬元。
據(jù)專家介紹，根據(jù)我國法律規(guī)定，代表國家進(jìn)行海洋生態(tài)破壞損失索賠是海洋行政主管部門的職能之一。
汪勁說，根據(jù)以往我國沿海各海事法院的相關(guān)判例，除了對違法行為人給予行政處罰外，海洋行政主管部門可以就以下五方面的國家損失考慮代表國家索賠：海洋環(huán)境容量損失；清污過程中發(fā)生的環(huán)境破壞及次生污染的損失；海洋需要修復(fù)的費(fèi)用；如不能修復(fù)，重建需要的費(fèi)用；有關(guān)部門進(jìn)行檢測、調(diào)查、評估的費(fèi)用等。
“除海洋行政主管部門之外，漁政部門也可以就國家海域、國有漁場等漁業(yè)資源因污染致死亡的損失代表國家索賠。如果事故海域有海洋保護(hù)區(qū)，保護(hù)區(qū)主管部門也可以代表國家索賠。”汪勁分析說，地方政府或者交通等部門以及其他因此受到損失的單位、個人也可以提出損害賠償請求。
“令人遺憾的是，在我國，還較少看到代表國家行使環(huán)保監(jiān)督管理權(quán)的部門向污染加害人提出國家索賠請求的案例。”汪勁說，“此次溢油事件的后續(xù)索賠問題令人關(guān)注。”
？誰應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任
“對于事故的賠償責(zé)任的認(rèn)定，要看石油平臺的所有權(quán)情況，相關(guān)法律是否有免責(zé)的規(guī)定以及是否可以在本案適用。”汪勁教授介紹，具體地說，就是看發(fā)生溢油的作業(yè)平臺是否是獨(dú)立法人，如果是，那就以法人財產(chǎn)為限承擔(dān)責(zé)任；如不是，那就要另當(dāng)別論。
“蓬萊19—3”油田由中海油和康菲公司共同開發(fā)，并由中海油控股，按照法律規(guī)定，中海油可能需要承擔(dān)相應(yīng)賠償責(zé)任，哪怕這兩個企業(yè)之間簽署過免責(zé)協(xié)議。
“除非中海油具備了法定免責(zé)事由（例如戰(zhàn)爭、海嘯等不可抗力、燈塔指引錯誤等），或者其已經(jīng)購買了保險，且保險金額能夠覆蓋其造成的損失部分。”專家表示。
“在代表國家進(jìn)行索賠時，相關(guān)部門可以告一家或者兩家，但是最后要由法院根據(jù)調(diào)查結(jié)果來決定適格的被告。”汪勁說。
？應(yīng)否對公眾公開
從溢油發(fā)生到事故通報，中間跨度一個月。有人質(zhì)疑其中存在信息瞞報。汪勁對記者表示，“按照規(guī)定，一般情況下，發(fā)生海上污染事故要及時通報上級主管部門。按照《突發(fā)事件應(yīng)對法》，也需要通報當(dāng)?shù)卣?。而地方政府也理?yīng)及時通知當(dāng)?shù)貪O民、船只做好防范工作。”
汪勁說，“信息公開非常關(guān)鍵，海洋污染一般遠(yuǎn)離公眾視線，沒有信息公開也就無法得到有效監(jiān)督，沒有監(jiān)督，生產(chǎn)、執(zhí)行上的各種問題就會一而再、再而三地發(fā)生，這樣事故遲早會發(fā)生。”
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